แนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐ

การบริหารจัดการภาครัฐเป็นศาสตร์ที่พัฒนามาจากทฤษฎีทางด้านรัฐศาสนศาสตร์ และการบริหารรัฐกิจ ซึ่งมีการพัฒนาการมาอย่างต่อเนื่อง โดยมีนักคิดหลายท่านได้เสนอทัศนะเกี่ยวกับพัฒนาการของแนวคิดดังกล่าวโดยแบ่งตามลักษณะเค้าโครงความคิด หรือที่เรียกว่า พาราไดม์ ซึ่งพอจำแนกได้ดังนี้
1. การแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วน ( ค.ศ 1900-1926 ) ที่เป็นจุดเริ่มต้นของการศึกษาวิชาบริหารรัฐกิจ เป็นแนวความคิดของการแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสองส่วน เป็นแนวความคิดของนักรัฐศาสตร์ โดย Goodnow ได้กล่าวว่า รัฐบาลมีหน้าที่แตกต่างกันอยู่ 2 ประการคือ การเมืองและการบริหาร กล่าวคือ การเมืองเป็นเรื่องของการกำหนดนโยบายหรือการแสดงออกซึ่งเจตนารมณ์ของรัฐ ส่วนการบริหารเป็นการนำนโยบายต่างๆ เหล่านั้น ไปปฏิบัติ ส่วน Leonard D. White ได้ชี้ให้เห็นว่า การเมืองไม่ควรเข้ามาแทรกแซงการบริหาร การศึกษาเรื่องการบริหารรัฐกิจควรจะเป็นการศึกษาในแบบวิทยาศาสตร์เป็นการศึกษาถึง ความจริง ปลอดจาก ค่านิยม ของผู้ที่ศึกษา หน้าที่ของการบริหารก็คือ ประหยัดและประสิทธิภาพ ส่วนการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องการกำหนดนโยบายสาธารณะและปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวข้องถือเป็นเรื่องของนักรัฐศาสตร์ในระยะนี้ วิชาการบริหารรัฐกิจถือว่าเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์
2. หลักของการบริหารจัดการ ( ค.ศ 1927-1937 ) เป็นช่วงที่ต่อจากแนวความคิดแรก โดยมองว่าวิชาการบริหารรัฐกิจเป็นเรื่องของหลักต่างๆ ของการบริหารที่มีลักษณะเป็นวิทยาศาสตร์แน่นอน สามารถค้นพบได้และนักบริหารสามารถที่จะนำเอาหลักต่างๆ เหล่านั้นไปประยุกต์ได้ ในแนวความคิดนี้มุ่งที่สิ่งหรือประเด็นที่ศึกษา ซึ้งก็คือความรู้ความชำนาญเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ต่างๆ ของการบริหาร ไม่ได้สนใจเกี่ยวกับสถาบันที่ศึกษา เพราะมองว่าการบริหารรัฐกิจและธุรกิจสามารถใช้หลักของการบริหารอย่างเดียวกันได้ ตัวอย่างหลักเกณฑ์การบริหารที่มีชื่อเสียง เช่น หลักที่เป็นหน้าที่ของนักบริหาร คือ POSDCORB ของ Gulic และ Urwick เป็นต้น ต่อมาพาราไดม์นี้ได้รับการโจมตีจากนักวิชาการสมัยต่อมา ว่าการบริหารกับการเมืองไม่สามารถแยกออกจากกันได้ และหลักการบริหารต่างๆ นั้นไม่สอดคล้องลงรอยตามหลักของเหตุผล หลักทุกอย่างของการบริหารจะมีหลักที่ตรงกันข้ามกันเสมอ หลักต่างๆ ของการบริหารไม่สามารถใช้ได้ในทางปฏิบัติ จะเป็นได้แค่เพียงภาษิตทางการบริหารเท่านั้น
3. การบริหารรัฐกิจ คือ รัฐศาสตร์ (ค.ศ.1950-1970 ) เป็นยุคที่วิชาการบริหารรัฐกิจได้กลับคืนไปเป็นสาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์อีกครั้ง ทำให้มีการกำหนดสถาบันที่จะศึกษาใหม่ว่า คือการบริหารราชการของรัฐบาล แต่ไม่ได้พิจารณาสิ่งที่มุ่งศึกษา (Focus) ไป และในยุคนี้ การศึกษาไม่มีความก้าวหน้าในการศึกษามากนักและนักวิชาการบริหารรัฐกิจเริ่มเห็นความต่ำต้อยและใช้ประโยชน์ของการศึกษาในแนวทางนี้
4. การบริหารรัฐกิจ คือวิทยาการทางการบริหาร ( ค. ศ. 1956-1970 ) เป็นช่วงที่นักวิชาการทางการบริหารรัฐกิจได้เริ่มค้นหาแนวทางใหม่ โดยได้เริ่มมาศึกษาถึงวิทยาการทางการบริหาร ซึ่งหมายถึงการศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีองค์การ(Organization Theory) และวิทยาการจัดการ (Management Science) การศึกษาทฤษฎีองค์การเป็นการศึกษาของนักวิชาการทางจิตวิทยาสังคม สังคมวิทยาบริหารรัฐกิจ และบริหารรัฐกิจที่จะช่วยให้เข้าใจพฤติกรรมขององค์การ พฤติกรรมของคนดีขึ้น ส่วนวิทยาการจัดการเป็นการศึกษาของนักวิชาการทางด้านสถิติ การวิเคราะห์ระบบ คอมพิวเตอร์ศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ และบริหารรัฐกิจ ที่จะช่วยให้การบราหรมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น และเพื่อที่จะใช้วัดประสิทธิผลของการดำเนินงานได้อย่างถูกต้องแน่นอนยิ่งขึ้น การศึกษาในพาราไดม์นี้จึงเป็นการศึกษาที่มุ่งถึงสิ่งหรือประเด็นที่ศึกษา (Focus) แต่ไม่กำหนดสถานที่จะศึกษา (Lucus) เพราะมองว่าการบริหารไม่ว่าจะเป็นการบริหารรัฐกิจหรือธุรกิจ หรือสถาบันอะไรก็ตามย่อมไม่มีความแตกต่างกัน
5. การบริหารรัฐกิจ คือการบริหารรัฐกิจ (ค.ศ. 1970 ) นักบริหารรัฐกิจได้พยายามที่จะสร้างพาราไดม์ใหม่ๆ ขึ้นมาแทนพาราไดม์เก่าๆ ที่เคยมีมาก่อนจะเป็นลักษณะของสหวิทยาการ การสังเคราะห์ ความรู้ความสามารถในสาขาวิชาการต่างๆ มาใช้แก้ปัญหาในสังคม ความโน้มเอียงไปสู่เรื่องที่สะท้อนให้เห็นถึงชีวิตในเมือง ความสัมพันธ์ทางการบริหารระหว่างองค์การของรัฐและองค์การของเอกชน เขตแดนร่วมกันระหว่างเทคโนโลยีและสังคม นอกจากนี้นักวิชาการบางคนยังสนใจเพิ่มขึ้นในเรื่องของนโยบายศาสตร์ เศรษฐศาสตร์การเมือง กระบวนการกำหนด และการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ และการวัดผลได้ของนโยบาย อันเป็นเรื่องที่มีความสัมพันธ์กันอยู่แยกไม่ออก
6. การจัดการภาครัฐ ( Public management) ในทศวรรษ 1970 เมื่อสาขาวิเคราะห์นโยบายเริ่มฝึกคนเข้าไปเป็นนักบริหารในภาครัฐ ก็เริ่มเห็นปัญหาทันทีว่า จำเป็นต้องพัฒนาทักษะอื่นเพิ่มเติมนอกเหนือจากการสร้างทางเลือกนโยบาย ข้อสำคัญโอกาสที่จะใช้ทักษะวิเคราะห์นโยบายนั้นค่อนข้างน้อย ผู้บริหารเองก็ต้องการทักษะการจัดการมากกว่า สถาบันที่สอนสาขาการวิเคราะห์นโยบายจึงเปิดหลักสูตรใหม่ ๆ ในด้านการจัดการ การวิเคราะห์นโยบายจึงหันไปเรียกแนวทางที่เปิดใหม่นี้ว่า การจัดการภาครัฐ เนื้อหาของหลักสูตรการจัดการภาครัฐ ก็คือ หลักสูตรการจัดการทั่วไป ในยุคที่หลักการบริหารรุ่งโรจน์ในสมัยนีโอคลาสสิกนั่นเอง โดยแบ่งออกเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มหลักเหตุผลหรือจักรกลกับกลุ่มมนุษย์หรือสิ่งมีชีวิต กลุ่มเหตุผล ประกอบด้วย การศึกษาของกลุ่มเหตุผลจะเน้นการเก็บข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อตอบคำถามทางการจัดการ เน้นการวัดผลงานการให้รางวัลโดยอาศัยผลงานที่มีหลักฐาน
ในช่วงทศวรรษ 1970 หลักเหตุผลครอบงำความคิดของการจัดการภาครัฐเกือบจะโดยสิ้นเชิง แต่พอต้นทศวรรษ 1980 หนังสือชื่อ In Search of Execellence ของปีเตอร์ (Peters) และวอเตอร์แมน (Waterman) ได้เปลี่ยนความคิดนี้ เพราะในหนังสือเล่มนี้ชี้ให้เห็นว่าความสำเร็จของบริษัทอเมริกันส่วนใหม่ไม่ได้ใช้หลักเหตุผล ตรงกันข้ามกลับใช้หลักสิ่งมีชีวิตและกลยุทธ์ด้านความเป็นมนุษย์ รวมทั้งแนวทางวัฒนธรรมองค์การ หนังสือเล่มนี้จึงมีส่วนกระตุ้นการบริหารภาครัฐให้หันมาสนใจมิติมนุษย์ ซึ่งไม่นานก็แพร่ไปทั่วอาณาบริเวณของการศึกษาการจัดการภาครัฐ นักวิชาการหลายคนเริ่มคิดว่าอาจสร้างความเป็นเลิศให้กับการบริหารภาครัฐได้ ตัวอย่างเช่น การเสนอให้ใช้แนวทางการพัฒนาองค์การ (Organizational development) การจัดการคุณภาพรวมทั้งองค์การ (Total quality management) และการจัดการกลยุทธ์ที่เน้นวัฒนธรรม (Culturally oriented strategic management)
นอกจากนั้นกลุ่มการจัดการภาครัฐยังแบ่งแนวทางการศึกษาของตนออกเป็นอีก 3 สาขา คือ การจัดการเชิงปริมาณหรือเชิงวิเคราะห์ ซึ่งพัฒนามาจากการวิเคราะห์นโยบายและเศรษฐศาสตร์ จะเน้นการใช้เทคนิคเชิงกลยุทธ์ชั้นสูงต่าง ๆ เช่น การพยากรณ์ การวิเคราะห์ต้นทุนผลประโยชน์ การจัดการเพื่อการปลดปล่อย เป็นแนวคิดที่มองว่าข้าราชการไม่ได้เป็นคนเลว ผู้บริหารภาครัฐเป็นคนที่มีความสามารถสูงและรู้วิธีการจัดการดี แต่ปัจจุบันกำลังติดต่ออยู่กับดักของระบบที่ไม่มีประสิทธิภาพ เพื่อที่จะปลดปล่อยข้าราชการออกจากระบบนี้ นักการเมืองและผู้ที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ จะต้องให้ผู้บริหารได้มีโอกาสบริหาร ต้องสนับสนุนให้เกิดการคิดกลยุทธ์ต่าง ๆ โดยหาทางลดกฎระเบียบและการจัดการที่มุ่งเน้นตลาด
7. การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ ถ้ามองการพัฒนาการการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะเห็นว่า พัฒนามาจากการจัดการภาครัฐ โดยเฉพาะการจัดการภาครัฐในแนวทางการจัดการเพื่อการปลดปล่อยและแนวทางการจัดการทีมุ่งเน้นตลาด และการจัดการภาครัฐทั้ง 2 แนวทางนี้ก็มีรากฐานมาจากทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ และเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ หรือเศรษฐศาสตร์องค์การ มีลักษณะเด่นคือ ความพยายามแก้ปัญหาของระบบราชการแบบดั้งเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงในด้านประสิทธิภาพและการให้บริการประชาชน ซึ่งหัวใจสำคัญของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ก็คือ การปฏิรูประบบราชการนั้นเอง
ดังนั้นในสถานการณ์ปัจจุบันท่ามกลางกระแสโลกาภิวัตน์ แนวโน้มการเปิดเสรีในด้านต่าง ๆ เศรษฐกิจไร้พรมแดน การแข่งขันในเวทีโลกรุนแรงมากขึ้น เศรษฐกิจ สังคมเข้าสู่ยุคแห่งการเรียนรู้ กระแสสังคมเข้าสู่ยุคประชาธิปไตยการบริหารจัดการแนวใหม่ที่ยึดหลักธรรมาภิบาล ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวส่งผลให้สภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกประเทศเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับองค์กรทั้งภาครัฐและเอกชนที่ต้องเพิ่มศักยภาพและความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนเพื่อตอบสนองความต้องการของระบบที่เปลี่ยนแปลงไป
ที่ผ่านมาเราจะเห็นว่าองค์กรภาคเอกชนสามารถเปลี่ยนแปลงและพัฒนาตนเองในด้าน
โครงสร้าง ระบบการบริหารจัดการ และบุคลากรเพื่อตอบรับการเปลี่ยนแปลงได้ดีพอสมควร แต่องค์กรภาครัฐกลับมีข้อจำกัด เนื่องจากที่ผ่านมานั้นระบบราชการไทยมีปัญหาที่สำคัญคือ ความเสื่อมถอยของระบบราชการ และการขาดธรรมาภิบาล ถ้าภาครัฐไม่ปรับเปลี่ยนและพัฒนาการบริหารจัดการของภาครัฐเพื่อไปสู่องค์กรสมัยใหม่ โดยยึดหลักธรรมาภิบาล ก็จะส่งผลบั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ทั้งยังเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตด้วย แนวทางการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่คือการเปลี่ยนแปลงสภาพการณ์ที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ให้เป็นองค์กรสมัยใหม่ ที่ยึดหลักธรรมาภิบาล ซึ่งจะส่งผลทำให้ภาครัฐทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะต้องปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการดังนี้
1. การปรับวิธีการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพและเน้นผลงาน
2. ปรับการบริหารงานให้เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้
3. ปรับบทบาทภารกิจและกลยุทธ์โดยให้เอกชน และชุมชนมีส่วนร่วม
รูปที่ 2.4 การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่
ดังนั้นการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ New Public Management จึงเป็นแนวคิดพื้นฐานของการบริหารจัดการภาครัฐซึ่งจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบบต่าง ๆ ของภาครัฐและยุทธศาสตร์ด้านต่าง ๆ ที่เป็นรูปธรรม มีแนวทางในการบริหารจัดการดังนี้
1. การให้บริการที่มีคุณภาพแก่ประชาชน
2. คำนึงถึงความต้องการของประชาชนเป็นหลัก
3. รัฐพึงทำบทบาทเฉพาะที่รัฐทำได้ดีเท่านั้น
4. ลดการควบคุมจากส่วนกลาง เพิ่มอิสระแก่หน่วยงาน
5. ระบบการบริหารงานที่มุ่งผลสัมฤทธิ์
6. มีระบบสนับสนุนทางด้านบุคลากรและเทคโนโลยี
7. เน้นการแข่งขันระหว่างหน่วยงานภาครัฐกับเอกชน

รัฐศาสตร์

รัฐศาสตร์ เป็นการศึกษากระบวนการแบ่งปันและถ่ายโอนอำนาจในกระบวนการตัดสินใจ เมื่อเปรียบเทียบกับสาขาอื่นๆ การศึกษาด้านรัฐศาสตร์นั้นถูกจัดว่าเป็นการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องราวและสถาบัีนที่เป็นสาธารณะ สาขาวิชานี้มักถูกแบ่งเป็นหลายด้าน เช่น รัฐศาสตร์เปรียบเทียบ รัฐศาสตร์ระหว่างประเทศ ปรัชญาทางรัฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ระดับชาติ (ที่รวมการศึกษาเกี่ยวกับสถาบันหลักของรัฐ การเมืองเรื่องการเลือกตั้ง และการเมืองในระดับภูมิภาคและระดับท้องถิ่น) รวมไปถึงระเบียบวิธีวิจัย
รัฐศาสตร์ เป็นศาสตร์ที่ศึกษาเกี่ยวกับการเมืองการปกครอง กระบวนการทางการเมือง สถาบันทางการเมือง รวมถึงปรากฏการณ์ต่างๆทางการเมือง การศึกษารัฐศาสตร์เป็นการศึกษาในลักษณะของสหวิทยาการ โดยอาศัยองค์ความรู้ในศาสตร์สาขาอี่นมาช่วยในการอธิบายหรือประกอบในการศึกษาปรากฏการณ์ทางการเมืองต่างๆที่เกิดขึ้น
สาขาวิชาที่สำคัญของรัฐศาสตร์
ในประเทศไทย การศึกษารัฐศาสตร์มักแบ่งออกเป็น สาขาวิชาหลักๆได้สามสาขา ดังนี้
การเมืองการปกครอง
เป็นสาขาวิชาที่ศึกษาในเรื่องของหลักวิชาในการเมือง การปกครอง ความคิดทางการเมือง ระบบการเมือง ระบบการปกครอง ปรัชญาการเมือง รัฐธรรมนูญ และอื่นๆ โดยมีจุดมุ่งเน้นที่ การบูรณาการองค์ความรู้ทางรัฐศาสตร์ในการอธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในสังคม
ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
เป็นสาขาวิชาที่ศึกษาในเรื่องราวที่เกิดขึ้นในระบบระหว่างประเทศ โดยจะเริ่มศึกษาจากทฤษฎีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ พัฒนาการของระบบระหว่างประเทศ นโยบายต่างประเทศ ความมั่นคง การทูตและการต่างประเทศ และอื่นๆ
รัฐประศาสนศาสตร์
เป็นสาขาวิชาที่มุ่งเน้นในการบริหารกิจการต่างๆอันเป็นของรัฐ หรือการบริหารงานภาครัฐ สาขาวิชานี้ได้รับการพัฒนาและปรับปรุงอย่างมากในปัจจุบัน และเป็นสาขาที่ได้รับความนิยมจากผู้สนใจศึกษารัฐศาสตร์ค่อนข้างมาก

นโยบายสาธารณะ

แนวคิดเบื้องต้นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะคือ เป็นการดำเนินกิจกรรมของภาครัฐบาล ,การตัด สินใจดำเนินการของรัฐบาล,การจัดสรรทรัพยากรทั้งหมดในเกิดประโยชน์ต่อประชาชน นโยบายสาธารณะต้องมองถึงขั้นตอนการนำนโยบายไปปฏิบัติ ว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดหรือไม่ ดังมีคำกล่าวว่า” ถ้าไม่มีนโยบาย ก็ไม่มีการบริหาร และถ้าบริหารไม่ดีนโยบายนั้นก็ว่างเปล่าไม่มีความหมาย”Ira Sharrkanskyนโยบายสาธารณะ คือ กิจกรรมที่กระทำโดยรัฐบาลรวมทั้งข้อกำหนดและระเบียบในการควบคุมและกำกับการดำเนินกิจกรรมของปัจเจกบุคคลและนิติบุคคลทั้งมวล ตลอดจนระเบียบในการควบคุมและกำกับการดำเนินกิจกรรมของปัจเจกบุคคลและนิติบุคลลทั้งมวล ตลอดจนการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ นโยบายสาธารณะยังหมายรวมถึงการเฉลิมฉลองของรัฐพิธีต่างๆ นอกจากนโยบายสาธารณะจะครอบคลุมกิจกรรมภายในประเทศทั้งหมดแล้ว ยังครอบคลุมกิจกรรมต่างประเทศทั้งหมดอีกด้วย Thomas R. Dyeนโยบายสาธารณะ คือ สิ่งที่รัฐบาลเลือกจะกระทำหรือไม่กระทำ ในส่วนที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำจะครอบคลุมกิจกรรมต่างๆ ทั้งหมดของรัฐบาล ทั้งกิจกรรมที่เป็นกิจวัตร และกิจกรรมที่เกิดขึ้นในบางโอกาส โดยสิ่งที่รัฐเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ อาจส่งผลกระทบทั้งทางบวกและทางลบ James E. Andersonนโยบายสาธารณะ คือ ชุดของข้อเสนอของการกระทำซึ่งมีองค์ประกอบหลายประการ ได้แก่ ผู้กระทำหรือชุดของผู้กระทำที่จะต้องรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหาที่เกี่ยวข้องของสังคม โดยมีจุดมุ่งหมายชัดเจนว่าสิ่งใดทีจะต้องกระทำให้สำเร็จ มิใช่สิ่งที่รัฐบาลเพียงแต่ตั้งใจจะกระทำหรือเสนอให้กระทำเท่านั้น องค์ประกอบของความหมายนโยบายสาธารณะ1. เป็นกิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำหรือไม่กระทำ2. เป็นการใช้อำนาจของรัฐในการจัดสรรกิจกรรมเพื่อตอบสนองค่านิยมของสังคม3. ผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายสาธารณะได้แก่ ผู้นำทางการเมือง ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ พรรคการเมือง สถาบันราชการ ข้าราชการและประมุขของประเทศ4. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำต้องเป็นชุดของกรกระทำที่มีแบบแผน ระบบและกรบวนการอย่างชัดเจน เป็นการกระทำที่มีการสานต่ออย่างสม่ำเสมอ และต่อเนื่อง5. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกรทำต้องมีเป้าหมาย วัตถุประสงค์หรือจุดมุ่งหมายเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนจำนวนมาก6. เป็นกิจกรรมที่ต้องกระทำให้ปรากฏเป็นจริง มิใช่เป็นเพียงการแสดงเจตนารมณืหรือความตั้งใจที่จะกระทำด้วยคำพูดเท่านั้น7. กิจกรรมที่เลือกระทำต้องมีผลลัพธ์ในการแก้ไขปัญหาที่สำคัญของสังคม ทั้งปัญหาความขัดแย้งหรือความร่วมมือของประชาชน8. เป็นการตัดสินใจที่จะกระทำเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจำนวนมาก มิใช่การตัดสินใจเพื่อประโยชน์เฉพาะบุคคล และเป็นชุดของการตัดสินใจที่เป็นระบบมิใช่การตัดสินใจแบบเอกเทศ9. เป็นการเลือกทางเลือกที่จะกระทำ โดยพิจารณาจากผลการวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด ทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม10. เป็นกิจกรรมที่ครอบคลุมทั้งกิจกรรมภายในประเทศและระหว่างประเทศ11. กิจกรรมที่รัฐบาลเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ อาจก่อให้เกิดผลทั้งทางบวก และทางลบต่อสังคม12. เป็นกิจกรรมที่ชอบด้วยกฎหมายองค์ประกอบในการวิเคราะห์ นโยบายสาธารณะ (The elements of policy analysis) ตามแนวทางของ Quade ประกอบด้วย1.วัตถุประสงค์(The objectives) ต้องค้าหาวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของ นโยบาย2.ทางเลือก(The Alternatives) เป็นเงื่อนไขหรือวิธีการที่เป็นไปได้ซึ่งผู้ตัดสินใจคาดหมายว่าจะนำไปสู่ความสำเร็จ3.ผลกระทบ(The Impacts) ผลที่เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากทางเลือกเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่ต้องการ4.เกณฑ์การวัด (The criteria) คือกฎเกณฑ์หรือมาตรฐานที่ใช้จัดลำดับความสำคัญของทางตามเลือกตาม ที่ประสงค์ดดนจะใช้เกณฑ์การวัดที่ใช้หลักการเดียวกันในการประเมินทางเลือก ซึ่งจะสามารถเปรียบเทียบกันได้5.ตัวแบบ (The model) หัวใจของการวิเคราะห์การตัดสินใจคือกระบวนการหรือการสร้างสรรค์ที่สามารถทำนายผลที่จะเกิดจากทางเลือกแต่ละทางเลือกได้ ดังนั้น ถ้าแนวทางเลือกใดได้รับการพิจารณาเพื่อนำไปปฏิบัติ นักวเคราะห์จะต้องประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นว่าจะบรรลุวัตถุประสงค์หรือไม่ ซึ่งตัวแบบจะช่วยให้การดำเนินการดังกล่าวสมบูรณ์ขึ้น ตัวแบบจะช่วยทำให้ผู้ตัดสินใจมองเห็นภาพรวมทั้งหมดของทางเลือกและสามารถเปรียบเทียบเพื่อตัดสินใจเลือกทางเลือกที่ต้องการได้ ปัจจัยและองค์ประกอบของนโยบาย1. ปัจจัยทีใช้พิจารณาเพื่อการกำหนดนโยบาย1.1.ปัจจัยที่เป็นองค์ประกอบพื้นฐาน(Fundamental Factors) ประกอบด้วย1.1.1 ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ เป็นปัจจัยอันดับหนึ่งเสมอสำหรับผลประโยชน์จะเน้นผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญสำหรับนโยบายสาธารณะ1.1.2.ปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับผู้กำหนดนโยบาย มองว่าใครคือผู้กำหนดนโยบายมีความรู้ความสามารถและเหตุผลในเรื่องนั้นมากน้อยแค่ไหน จะมองว่ากลุ่มของผู้นำจะมีอิทธิมากในการกำหนดนโยบาย1.1.3.ปัจจัยที่เกี่ยวกับข้อมูลเอกสารต่างๆ ถือว่าเป็นข้อมูลสำคัญ สถิติข้อมูลต่างๆที่ใช้ประกอบการตัดสินในกำหนดนโยบายสาธารณะจะมาจากข้อมูลเอกสาร(ทั้งปฐมภูมิและทุติยภูมิ)1.2 ปัจจัยที่เป็นสภาพแวดล้อม (Environment Factors) สภาพแวดล้อม จะมีอิทธิพล มีปฏิสัมพันธ์ต่อการทำงานและองค์การและการทำงานและองค์การ ก็จะมีอิทธิพลต่อสภาพแวดล้อมด้วย ต่างก็จะมีปฎิสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน1.2.1 ปัจจัยทางการเมืองและวัฒนธรรมทางการเมือง การเมืองจะเป็นแหล่งสนับสนุนและได้รับผลกระทบจากนโยบาย มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย ถ้ามองในแง่ของวัฒนธรรมทางการเมืองแล้วจะขึ้นอยู่กับค่านิยมของคนในสังคมที่มีต่อการเมืองอย่างไร เช่นการชูประเด็นหาเสียงของพรรคการเมืองเพื่อให้ได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง เป็นตัวสะท้อนในการกำหนดนโยบาย1.2.2. ปัจจัยทางเศรษฐกิจ ภาวะเศรษฐกิจเป็นตัวกำหนดความต้องการของประชาชน การดำเนินนโยบายของรัฐบาลก็ต้องเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจให้กับประชาชน1.2.3 ปัจจัยทางสังคม ปัจจัยทางสังคมจะมีมาก เช่น ค่านิยม วัฒนธรรม ครอบครัว จำนวนประชากร เช่นถ้ามีประชากรในวัยเด็กมาก นโยบายสาธารณะก็จะออกไปทางการจัดการศึกษา หรือคนชรามากก็จะมีนโยบายสงเคราะห์คนชราเป็นต้น1.2.4. ปัจจัยทางภูมิศาสตร์และประวัติศาสตร์ เป็นตัวสะท้อนในการแก้ไขปัญหาในอดีต เป็นข้อมูลในการกำหนดโยบาย1.2.5 ปัจจัยทางด้านเทคโนโลยี มีความสำคัญในการกำหนดนโยบายแบ่งตาม Cost & Benefits1. Broad Costs / Broad Benefits หมายถึง นโยบายที่ค่าใช้จ่ายครอบคลุมคนของสังคม ขณะเดียวกันผลประโยชน์ก็ตกอยู่อย่างทั่วถึงทุกคนในสังคม เช่น นโยบายความมั่นคง, ภาษี, "การทหาร" เงินที่ซื้อก็ยกมาจากคนทั้งสังคม ผลประโยชน์ก็ได้ต่อคนทุกคน "นโยบายการศึกษา" เงินที่ใช้ลงทุนก็มาจากคนส่วนใหญ่ ผลประโยชน์ก็ได้กับคนส่วนใหญ่ "นโยบายสาธารณะสุข" เงินที่ใช้ลงทุนก็มาจากคนส่วนใหญ่ ผลประโยชน์ก็ได้กับคนส่วนใหญ่ 2. Broad Costs / Narrow Benefits หมายถึง ค่าใช้จ่ายมาจากคนส่วนใหญ่ ผู้ได้ประโยชน์ตกกับคนส่วนน้อย "นโยบายการสร้างทางด่วน/ถนนหนทาง" คนได้ประโยชน์คือ คนที่มีรถยนต์ คนจ่ายเงินมากจากภาษีอากรของคนส่วนใหญ่ "นโยบายด้านให้สวัสดิการต่อทหารผ่านศึก" "นโยบายการให้ทุนการศึกษาต่อนักเรียนไปเรียนเมืองนอก" 3. Narrow Costs / Broad Benefits หมายถึง ค่าใช้จ่ายน้อยมาก (เงินที่ได้ มาจากคนส่วนน้อย) แต่ประโยชน์ตกกับคนส่วนใหญ่ การรักษาสิ่งแวดล้อม/มลภาวะเป็นพิษ โรงงานต้องจ่าย การเก็บภาษีสูงๆ 70-80% จากเศรษฐี (ภาษีอัตราก้าวหน้า)และนำรายได้ส่วนนี้ไปสร้างประโยชน์ให้คนส่วนใหญ่ 4. Narrow Costs / Narrow Benefits หมายถึงค่าใช้จ่ายเสียโดยคนส่วนน้อย แต่ประโยชน์ก็ตกอยู่กับคนส่วนน้อย การเก็บภาษีส่งออก 0.1% เข้าบัญชีกองทุนส่งเสิรมการค้าระหว่างประเทศ และผู้ส่งออกสามารถนำดอกผลมาใช้ดำเนินการด้านการส่งออก แก้ไขปัญหาต่างๆ เช่น ปัญหาการกีดกันทางการค้า/ การเจรจากนโยบายต่างๆ เป็น System Politics หรือเป็น Sub System Politics1. System Politics - เป็นนโยบายระดับชาติ2. Sub System Politics - เป็นนโยบายที่เกิดในระดับท้องถิ่นแบ่งตามประเภทตามขอบข่ายผลกระทบของนโยบาย Ira Sharkansky เป็นการจำแนกประเภทของนโยบายโดยรวมนโยบายที่ส่งผลกระทบอย่างเดียวกันไว้เป็นประเภทเดียวกัน เช่น รวมเอานโยบายใดๆ ที่ส่งผลกระทบทำให้ประชาชนปราศจากโรคภัยไข้เจ็บ มีสุขภาพพลานามัยสมบูรณ์ และมีชีวิตยืนยาวนานเข้าไว้เป็นนโยบายสาธารณสุข เป็นต้น1. นโยบายทางการศึกษา2. นโยบายทางหลวง3. นโยบายสวัสดิภาพสาธารณะ4. นโยบายสาธารณสุข5. นโยบายทรัพยากรธรรมชาติ6. นโยบายความปลอดภัยสาธารณะ แบ่งตามเนื้อหา และวัตถุประสงค์ของนโยบาย Theodore Lowi ( USA )1. Regulative Policy ออกมาเพื่อควบคุม เช่นนโยบายควบคุมเกี่ยวกับการใช้สารพิษ/ยาเสพติด การควบคุมคนเข้าเมือง การควบคุมควันดำ2. Self-Regulative Policy นโยบายที่มุ่งเน้นให้กำกับตัวเอง โดยส่วนใหญ่จะเกี่ยวกับวิชาชีพเฉพาะ เพื่อส่งเสริมให้แต่ละกลุ่มมีบทบาทในการควบคุมดูแลตนเอง เช่น พรบ.ทนายความ พรบ.วิชาชีพเภสัชกรรม พรบ.วิศวกรรม พรบ.หอการค้า3. Distributive Policy เป็นลักษณะการจัดสรรทรัพยากร เช่นการปฏิรูปที่ดิน การจ้างงานในชนบท นโยบายแก้ปัญหาอสังหาริมทรัพย์4. Redistributive Policy เป็นนโยบายที่เรามาจัดสรรทรัพยากรกันใหม่ เช่นภาษีมรดก, รัฐเวนคืนที่ดินแล้วนำมาจัดสรรใหม่, ประเทศคอมมิวนิสต์ เมื่อปกครองก็ยึดทรัพย์สมบัติเข้าหลวงแล้วนำมาจัดสรรใหม่แบ่งตามประเภทตามลักษณะกิจกรรมหรือภาระกิจของรัฐบาล Thomas R. Dye ( USA )1. นโยบายการป้องกันประเทศ2. นโยบายต่างประเทศ3. นโยบายการศึกษา4. นโยบายสวัสดิการ5. นโยบายการรักษาความสงบภายใน6. นโยบายทางหลวง7. นโยบายภาษีอากร8. นโยบายเคหะสงเคราะห์9. นโยบายการประกันสังคม10. นโยบายสาธารณสุข11. นโยบายพัฒนาชุมชนตัวเมือง12. นโยบายทางเศรษฐกิจ ศัพท์เกี่ยวกับการศึกษาวิชานโยบายสาธารณะpolicy demands - ความต้องการและการเรียกร้องเชิงนโยบายpolicy decisions - ผู้ตัดสินใจเชิงนโยบายทำการตัดสินใจเลือกทางเลือกต่างๆ โดยเลือกอันที่คิดว่าดีที่สุด สามารแก้ไขปัญหาได้ดีที่สุดroutine decisions - การตัดสินใจในงานประจำpolicy statements - คำแถลงนโยบาย หรือคำบอกกล่าวpolicy outputs - ผลของนโยบายpolicy outcomes - ผลที่เกิดจากผลของนโยบายpublic policy makers or official policy makers - ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะ คือ ผู้ที่มีหน้าที่ตัดสิน / วินิจฉัยทางเลือกนโยบายสาธารณะต่างๆpolicy analysts - ผู้วิเคราะห์นโยบายpolicy analysis - การวิเคราะห์นโยบาย วิเคราะห์ถึงผลดีผลเสียpolicy advocate - คนที่สนับสนุนนโยบายด้านใดด้านหนึ่งปัจจัยที่ส่งผลต่อการตัดสินใจเลือกกำหนดนโยบาย1. ค่านิยม(Values) การกำหนดนโยบายสาธารณะต้องสอดคล้องกับค่านิยมของผู้ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเพื่อการนำนโยบายไปปฎิบัติได้โดยไม่ถูกต่อต้าน2. ความสัมพันธ์กับพรรคการเมือง( Political party affiliation) จะดูที่จุดยืนของพรรคการเมืองก็จะสามารถวิเคราะห์ทิศทางการกำหนดนโยบายได้3 .ผลประโยชน์ของประชาชนในเขตเลือกตั้ง4. มติมหาชน ทางรัฐศาสตร์มองว่ามีความสำคัญมีบทบาทมากกับการตัดสินใจกำหนดนโยบาย5. ประโยชน์สาธารณะชน ในหลักการกำหนดนโยบายต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนเป็นส่วนใหญ่เป็นหลักแนวทางในการศึกษานโยบายสาธารณะแบ่งเป็น 2 แนวทางคือ1.การศึกษานโยบายสาธารณะเชิงพรรณา (Descriptive Approach) เป็นการศึกษาเกี่ยวกับตัวนโยบายและกระบวนการ1.1 การศึกษาเนื้อหาสาระนโยบาย (Policy Content) ศึกษาความเป็นมา สาเหตุ รวมทั้งวิธีดำเนินการนโยบาย1.2 การศึกษากระบวนการนโยบาย(Policy Process) อธิบายว่านโยบายนั้นกำหนดขึ้นมาอย่างไรมีขั้นตอนอะไร และในแต่ละขั้นตอนมีใครเข้ามาเกี่ยวข้องบาง1.3 ศึกษาเกี่ยวกับปัจจัยที่เป็นตัวกำหนดนโยบาย (Policy Determinants) และผลผลิตนโยบาย (Policy Outputs) เป็นการทำความเข้าใจว่าปัจจัยอะไรบ้างเป็นตัวกำหนดนโยบายและผลผลิตของนโยบายเป็นอย่างไร1.4 ศึกษาเกี่ยวกับผลลัพธ์ (Policy Outcome) และผลกระทบของนโยบาย (Policy Impact) เช่นนโยบายการศึกษา Input คือนักศึกษาที่เข้าเรียน Policy Output คือนักศึกษาที่เรียนจบ Policy Outcome คือนักศึกษาที่จบแล้วมีงานทำงาน การศึกษา Outcome และ Impact เป็นการศึกษาที่ตั้งใจและผลที่ไม่ตั้งใจ2.การศึกษานโยบายเชิงเสนอแนะ (Prescriptive Approach) จะได้ รับอิทธิพลจากวิทยาการจัดการในการแบบสมัยใหม่ มีเทคนิควิธีและเครื่องมือต่างๆ มากมายเน้นแสวงหาความรู้เกี่ยวกับกระบวนการนโยบาย2.1.การศึกษาข้อมูลข่าวสารต่างๆในการกำหนดนโยบาย (Information for Policy Making) มีการจัดเก็บข้อมูลที่อาจเป็นประโยชน์ต่อการตัดสินใจกำหนดนโยบาย2.2.การให้การสนับสนุนนโยบาย (Policy Advocacy) มีการจัดวิเคราะห์ข้อมูลอย่างเป็นระบบ ผลการวิเคราะห์จะนำมาเป็นแนวทางในการตัดสินใจกำหนดนโยบาย ดังนั้นแนวทางที่ตัดสินใจจึงมีเหตุผลรองรับว่าทำไมจึงตัดสินใจเลือกและสนับสนุนแนวทางนี้กรอบด้านซ้ายคือ Descriptive Approach ซึ่งเรียกว่าเป็นนโยบายศึกษา (policy studies) กรอบด้านขวาคือ Prescriptive Approachการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ (Policy Science) ทั้งสองส่วนเรียกว่านโยบายศาสตร์(Policy Science) เป็นการศึกษาที่ต้องการจะดึงทฤษฎีและการปฏิบัติเข้าไว้ด้วยกัน เพื่อหานโยบายสาธารณะที่ดีกว่าครอบคลุมทั้งกระบวนการกำหนดนโยบายและการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นการศึกษาในเชิงสหวิทยาการตังแบบในการศึกษา จำนวน 8 ตัว คือ1.ตัวแบบผู้นำ ( Elite Model) ตัวแบบนี้จะตั้งสมมติฐานว่านโยบายถูกกำหนดโดยผู้นำที่ปกครองประเทศในเวลานั้น ดังนั้นนโยบายจะออกมาในรูปใดขึ้นอยู่กับว่ากลุ่มผู้นำต้องการอะไร2.ทฤษฎีกลุ่ม(Group Model) พิจารณาว่านโยบายสาธารณคือจุดดุลภาพระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคม นโยบายสาธารณจะสะท้องให้เห็นถึงจุดร่วมของผลประโยชน์ระหว่างกลุ่ม กลุ่มใดมีอิทธิพลมากนโยบายจะเอนเอียงไปทางนั้น3.ตัวแบบสถาบัน(Institutional Model) กิจกรรมสาธารณะเป็นกิจกรรมของสถาบัน โดยเฉพาะสถาบันของรัฐ4.ตัวแบบระบบ (System Model) นโยบายสาธารณคือผลผลิตของระบบ (Output)หรือนโยบายสาธารณะคือการโต้ตอบของระบบการเมืองต่อสภาพแวดล้อม5.ตัวแบบกระบวนการ(Process Model) นโยบายสาธารณะเป็นกิจกรรมทางการเมืองทีมีหลายขั้นตอน1.กำหนดปัญหา ข้อเรียกร้องต่างๆให้รัฐบาลดำเนินการ2.เสนอทางเลือกในการแก้ปัญหา3.เลือกทางเลือกที่ดีที่สุดเพื่อนำไปปฏิบัติ4.การนำนโยบายไปปฏิบัติ5.การประเมินผลนโยบาย6.ตัวแบบเหตุผล(Ration Model) นโยบายสาธารณะจะก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสังคมส่วนรวม1.วัตถุประสงค์ที่ชัดเจนเป็นไปได้และวัดผลได้ 2.ค่านิยมและทรัพยากรอื่นๆที่จะทำให้ดำเนินการไปสู่เป้าหมาย3.ทางเลือกดำเนินงานให้บรรลุเป้าหมาย 4.วิเคราะห์ทางเลือกแต่ละทาง ว่าเชื่อมโยงกับวัตถุประสงค์และเหมาะสมกับทรัพยากรที่มีอยู่หรือไม่ 5.ทางเลือกที่เลือก6.นำทางเลือกไปปฏิบัติ7.ตัวแบบพิจารณาเฉพาะส่วนที่เปลี่ยนแปลงหรือเพิ่มขึ้น(Incremental Model) 8.ตัวแบบทฤษฎีเกมส์(Game Theory Model) แสวงหากลยุทธ์ที่มีเหตุผลท่ามกลางสถานการณ์ที่มีการแข่งขัน